Доклад на международной научной конференции «Форма Российского государства: прошлое, настоящее, будущее» 08 февраля 2012 года, г. Ростов –на-Дону.
Цель моего выступления – в рамках отведенного времени дать краткий анализ процесса функционирования современной формы Российского государства и в изложении желаемых путей ее реформирования.
Анализ формы любого государства – самая актуальная и сложная проблема. Главным классифицирующим признаком государства является форма государственного правления. Накануне президентских выборов в России к ней приковано повышенное внимание. В России, в соответствии с ФКЗ РФ от 30 декабря 2008 года «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации» 4 марта 2012 года впервые глава государства будет избираться на 6 шесть лет. Увеличение срока полномочий президента мера ничем не оправданная и не имеющая никакой серьезной аргументации. Мнением народа об этих изменениях никто не интересовался. Но мир и Россия за последний год так сильно изменились.
В России невозможен возврат к монархии, даже к конституционной, поскольку монархическое правовое сознание у подавляющего большинства населения отсутствует.
Но возможен возврат к Республике Советов народных депутатов с институтом отзыва депутатов.
Для любого государства первостепенное значение имеют вопросы государственного устройства и связанный тесно с ним вездесущий национальный вопрос. Россия относится к их числу таких государств. От решения этих вопросов зависит сохранение территориальной целостности России. Ни один федеральный округ России не является без проблем в этом отношении.
Территориальные и национальные проблемы России имеют свою историю. Одни кризисные явления современного государственного устройства России уходят своими корнями к началу ХХ века, к периоду становления социалистического государства, когда в России создавались национально-территориальные республики и области, другие возникли в конце ХХ века и в начале XXI века.
Известно, что В. И. Ленин, как и многие марксисты, до середины 1917 года, следуя учению К. Маркса и Ф. Энгельса, был против построения федеративного государственного устройства в России и считал федерацию буржуазной идеей. Недостаток федерации виделся марксистам в том, что она позволяла «растащить» пролетариат по «национальным квартирам».
Его соратник по партии И. В. Сталин в марте 1917 года подверг критике план эсеров о построении в России федеративного государства по подобию США в форме союза областей. И. В. Сталин считал, что федерация по типу США и Швейцарии приведёт к разрыву уже существующих экономических и политических связей, не решит в России национального вопроса. Демократичнее, по мнению И. В. Сталина, было пойти по пути разделения Российской империи на автономии по национальному признаку, но в рамках целого. За основу он брал своё учение о нации как исторически сложившейся устойчивой общности людей, которая возникла на «базе общности языка, территории, экономической жизни и психического склада, проявляющегося в общности культуры». Очевидно, что И. В. Сталин лукавил. Ведь свобода выхода наций уже вела к разрыву экономических и прочих связей с центром, а политическая автономия никак не могла бы решить национальный вопрос. Ставя цель завоевать власть в стране, большевики использовали для её достижения все средства, в том числе создавали национально-территориальные образования, национальные армии и правительства. Первоначально В. И. Ленин высказывался против создания федерации в России. Летом 1917 года В. И. Ленин меняет свои взгляды на государственное устройство России. Он, как и анархисты с эсерами, выступил за установление в России федерации. Ленин за федерацию по национально-территориальному принципу и даже за самоопределение всех наций. Он становится левее всех левых и тем самым возвышается над лидерами революционных сил. Формально стала реализовываться бакунинская идея национально-территориального устройства. Советское правительство поставило задачу превратить унитарную Россию в федеративную. Была и объединительная идея – стремление построить общими усилиями коммунистическое общество. Субъектами этой федерации могли быть лишь области, естественно сочетающие в себе особенности быта, своеобразие национального состава и некоторую минимальную целостность экономической территории. Было ясно, что федерация должна быть национально-территориальной.
В 1922 году И. В. Сталин несколько корректирует свои взгляды. Он выступает за установление в России федеративного государственного устройства на неопределённое время. Федерализму в России, – отмечал Сталин, – суждено, как и в Америке и Швейцарии, сыграть переходную роль – к будущему социалистическому унитаризму. Его план о вхождении советских республик в состав Российской Федерации на правах автономий был отвергнут В. И. Лениным, который увидел в этом проявление великорусского шовинизма!
Первый съезд Советов СССР, состоявшийся 30 декабря 1922 года, утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР как союзного государства. И. В. Сталин был главным архитектором советского государства, которое юридически просуществовало до 8 декабря 1991 года. За годы существования СССР было создано много искусственных национально – территориальных образований. Так, из 11 субъектов федерации Северо – Западного федерального округа – 2 республики и один автономный округ – все являются искусственными национально – территориальными образованиями. По данным переписи 2002 года в Карелии проживало 85 % славян и 9,2 % карелов. В Ненецком автономном округе ненцев проживало 18,7 %, а славян 66,6 %. В Республике Коми 66% славян и 25 % коми. Еврейская автономная область, Карельская автономная республика, Казахская союзная республика и другие национально – территориальные образования.
С приходом к власти Н. С. Хрущёва политика советского государств в отношении внутритерриториального устройства страны приобрела ряд иных негативных моментов. Н. С. Хрущёв безо всяких объективных причин приступил к раздаче территорий, на которых проживало русское население, национальным республикам. Так, 19 февраля 1954 года полуостров Крым был нелегитимно передан Украинской ССР, а 9 января 1957 года Наурский и Шелковской районы Ставропольского края – вновь воссозданной Чечено-Ингушской АССР. Начался процесс возвращения репрессированных народов Северного Кавказа в прежние места проживания. Периодически стали возникать межнациональные конфликты между возвратившимися и лицами других национальностей, проживающих на территориях вновь воссозданных республик.
В годы перестройки обострился национальный вопрос и начался кризис национально-территориального государственного устройства СССР.
Центробежные силы так разогнаны были в республиках, что сохранить СССР, без насилия было нельзя. Что надо сделать, чтобы распад СССР прошел без применения силы? Кто-то решил, что для этого надо, чтобы территории, которая стала формально относиться к Украине, другим республикам, осталась в их составе после развала СССР. Так, даже Севастополь – город всесоюзного значения, который должен был быть территорией Российской Федерации, как правоприемника СССР, отдали Украине. Однако это был ошибочный шаг, который не устранил локальные войны за «историческое право» на землю.
Самым наглым образом развалили и разделили СССР. Русские превратились в разделённый народ.
Причинами развала СССР явились, во-первых, «эпидемия» принятия деклараций о государственном суверенитете, инициированная РСФСР 12 июня 1990 года, во-вторых, раскол в советской правящей элите, незаконные акты Президента СССР, экономические проблемы и др. Вслед за Декларацией о государственном суверенитете РСФСР 30 августа 1992 года была принята Декларация о государственном суверенитете Татарской АССР, которая ограничила действие законов Российской Федерации на территории республики.
Необходимо отметить, что в 1990-е годы Кремль всячески препятствовал воссоединению русских, живших в республиках Северного Кавказа, с Краснодарским краем (жителей Урупского и Зеленчукского районов Карачаево-Черкесии) или со Ставропольским краем (жителей ряда районов Чечено-Ингушетии). Русские захотели жить отдельно от чеченцев, ингушей, карачаевцев и других враждебно относящихся к ним народностей. Они стали просить власти на местах и в Москве воссоздать Терскую область. Выдвигалась идея создания на территории Чечено-Ингушетии Сунженского округа, на территории Карачаево-Черкесии – Зеленчукско-Урупской республики, но эти робкие попытки не находили поддержки у руководителей постсоветской России. После каждой провозглашенной идеи отделения русские подвергались преследованиям со стороны национальных преступных элементов. Фактически безнаказанными остались многочисленные преступления чеченцев и ингушей в отношении русских детей и молодёжи, совершённые в 1990–1994 годах.
Проводившаяся с 1985 года во многом антигосударственная политика значительной части руководителей СССР, а с 1990 года – и руководителей РСФСР способствовала осложнению межнациональных отношений, экономической, политической, правовой, этической и религиозной жизни в стране. Особенно сильно пострадало русское население, преимущественно законопослушное и привыкшее рассчитывать на государство. Русские никогда в СССР не имели государственного статуса и не пользовались государственной поддержкой в сохранении и развитии своей национальной самобытности. С развалом СССР ситуация ещё более осложнилась.
В Российской Федерации стала нормой открыто антирусская деятельность, сопровождаемая откровенным насилием в отношении русского населения во многих национально-территориальных образованиях, и особенно в республиках Северного Кавказа. Начался исход славян из республик Северного Кавказа, который продолжается и сейчас.
В период политики перестройки почти во всех национально-территориальных образованиях СССР к власти пришли националисты из числа представителей титульных наций. В период приватизации они не допустили к участию в перераспределении бывшей социалистической собственности русское население. В результате этого ни в одной республике Кавказа нет ни одного олигарха из этнических русских.
Национальный вопрос осложняется усилившимся религиозным фанатизмом, в основном среди бедных и необразованных слоев общества. Во всех республиках, краях и областях, входящих ныне в Южный федеральный округ (ЮФО) и СКФО (Северо – Кавказский федеральный округ), со второй половины 1980-х годов обострился национальный вопрос. Фактически во всех субъектах федерации ЮФО и СКФО, как и в целом по стране, за период с начала 1990-х годов до настоящего времени наблюдаются проявления национального экстремизма: происходят конфликты на национальной и религиозной почве, совершаются преступления против русского населения, действуют многочисленные этнические организованные преступные группы. Иногда они рядятся в религиозные и иные одежды.
Конституция Российской Федерации 1993 года в вопросе государственного устройства уступала и до сих пор уступает Конституции РСФСР 1978 года, которая была более справедливой и продуманной, поскольку закрепляла пять видов субъектов (автономные республики, автономные области, автономные округа, края и области). Субъекты РСФСР не были фактически, а поэтому и юридически равны между собой в силу ряда объективных факторов, но было формально – юридическое равенство между субъектами одного вида. В части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации 1993 года закрепляется приниженное положение краев, областей и городов федерального значения по сравнению с республиками (государствами). Области и края Российской Федерации не имеют полноты прав по сравнению с такими субъектами России, как республики, и де-юре и де-факто. Области и края с 5–6-миллионным населением и республики с 300–500-тысячным населением стали иметь по 2 представителя в Совете Федерации России, то есть равное их количество, что явно несправедливо.
Было бы правильным создать такие структуры на уровне федеральных округов, где каждый субъект или нация имели бы по равному числу представителей, а функции федерации передать федеральным округам (законодательные, судебные, правоохранительные и др.), что повысило бы их статус.
Конституция Российской Федерации 1993 года не закрепляет возможности реализации права на воссоединение русского народа, искусственно разъединённого после развала СССР, в единое государство и создание единой территории его проживания. Только отсутствие этого положения уже делает её негуманной и несправедливой. Принцип социальной справедливости в Конституции – это выражение интересов большинства населения. В России это интересы русского народа. Однако Конституция 1993 года их никак не отразила. Не отразила она и интересы подавляющего большинства населения России в целом. Итак, принцип социальной справедливости нарушен в представительстве регионов, в предоставлении особых политических прав субъектам федерации. Причём во всех социальных и демократических государствах этот принцип на конституционном уровне давно закреплен. Так, согласно пункту 1 статьи 51 Основного закона ФРГ 1949 года, каждая земля располагает не менее чем тремя голосами, а свыше 3 млн жителей имеют 4 голоса, свыше 6 млн – 5, более 7 млн жителей – 6 голосов.
Любые попытки реализации идеи «исторического права на землю» всегда приводили к кровопролитным войнам. В нынешней российской действительности такой сценарий грозит не только вылиться в вооруженный конфликт, наподобие осетино-ингушского например, но и повлечь быстрый распад Российской Федерации как целостного государства, привести к войне «всех против всех».
С помощью «законов» также можно разрушить любое общество и государство. В нарушение Закона СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 года Президент СССР М. С. Горбачёв подписал в 1991 году постановления о выходе из СССР Литвы, Латвии и Эстонии и, по сути, разрушил Советский Союз.
При сокращении численности коренного населения России грозит в будущем миграционно – этнический передел её территории.
Итак, во-первых, история нашей страны свидетельствует о том, что федерализм можно использовать и как средство объединения, и как средство разрушения государства. Объединение возможно лишь тогда, когда субъекты федерации не являются суверенными образованиями, а суверенитетом обладает только сама федерация. Поэтому развитие РФ в 1990-е годы можно назвать эволюцией федеративных отношений к конфедеративным. В стране должен существовать один государственный язык, единая денежная единица, один президент, одна республика – Российская, если ставится цель создания сильного государства.
Во-вторых, если федерализм признается территориальной формой демократии, то необходимо отказаться от порочной практики заключения договоров между центром и субъектами федерации об особом статусе отдельных субъектов федерации. Подобные конституционно-договорные процессы способствуют, в конечном счёте, разрушению конституционного строя России. Все субъекты Российской Федерации должны быть равны между собой, то есть должна быть реализована идея юридической справедливости (формального равенства). Однако, согласно пункту 1 части 5 статьи 6 Федерального конституционного закона РФ от 28 июня 2004 года с изменениями на 16 апреля 2008 года «О референдуме Российской Федерации», на референдум не может быть вынесен вопрос «об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закреплённого Конституцией Российской Федерации». В будущем многие функции субъектов федерации целесообразно передать федеральным округам(законодательные, судебные, правоохранительные и др.).
В-третьих, стабильное государственное устройство ряда стран – США, Австрии, Австралии, ФРГ, Аргентины, Венесуэлы, Бразилии, Мексики – наглядно показывает преимущество федерации, созданной на административно-территориальной основе. Учитывая сложившуюся в Российской Федерации политическую обстановку, здесь возможно установление развитой системы местного самоуправления, но при переходной, преимущественно административно-территориальной федерации с наличием культурно-национальных организаций на территории субъектов федерации. В 1918–1922 годах Россия практически не была готова перейти к национально-территориальному принципу федерализма, но именно на этой основе было образовано государственное устройство страны, просуществовавшее семь десятилетий. Обратный процесс также возможен.
При этом в новой конституции России, по примеру Австрии, Германии и Индии, должно быть закреплено право федерального центра вмешиваться в дела субъектов. За нарушение конституции надо распускать досрочно законодательные собрания, освобождать от занимаемых должностей глав субъектов федерации и даже привлекать их к иным видам юридической ответственности.
В-четвёртых, для воссоединения бывших территорий СССР и иных территорий в единое государство необходима новая, признаваемая за «светлый путь» населением этих территорий, объединительная идея. Это может быть идея справедливого и гуманного общества.
Россия тысячу лет была унитарным государством. История таких унитарных государств как СК Великобритания, Италия, Франция, Португалия, Япония, Китай, Польша и других свидетельствуют о их прочности при существовании административно – территориальных, национально – территориальных (уездов, коммун, областей и др.) и национально – культурных автономий.
Если Россия в будущем и может остаться федерацией, то оптимальной будет федерация, построенная по административно-территориальному принципу. При этом нужно помнить, что крупнейшие учёные-юристы России И. А. Ильин, А. С. Ященко и другие вообще выступали против установления федерации, считая, что для нашей страны федерализм неприемлем.
В настоящее время Россия нуждается в реформе государственного устройства. Её целью должно быть уменьшение количества и возможна последующая ликвидация национально-территориальных образований, искусственно созданных под руководством В. И. Ленина и И. В. Сталина ещё на заре советской власти, и усиление унитаризма в государственном устройстве. При этом необходимо использовать опыт государственного строительства Российской империи, Китайской Народной Республики, других унитарных государств. В федеральных округах необходимо изучать экономику соседних государств, сотрудничать с ними с целью взаимовыгодного и гармоничного развития экономики федеральных округов.
Процессы объединения субъектов федерации, протекающие с начала XXI века, слишком медленны, противоречивы и несут в себе элемент непродуманности.
В России необходимо менять не только не легитимно и не демократически, без обсуждения принятую в 1993 году Конституцию страны, но и границы территориальных образований, разделяя и объединяя отдельные районы, области, республики и края. Но этот процесс должен происходить демократически, с согласия населения. Не так, как создали СКФО, включив в его состав республики Северного Кавказа и Ставропольский край, который, не имея статуса республики и Конституции, выглядит теперь униженным и оскорбленным. Необходимо иметь в новой Конституции России норму, позволяющую принимать в состав России бывшие республики СССР и другие государства на правах субъектов федерации.
Иванников Иван Андреевич,
доктор юридических наук, доктор политических наук, профессор