Северный Кавказ один из самых проблемных в миграционном отношении регионов страны. В 1990–2000 годы миграционный прирост населения в Северо-Кавказском регионе превысил 1 млн. человек, в том числе в Ставропольском крае – почти 270 тыс. человек.
В существующем законодательстве есть немало препятствий для регулирования миграционных процессов. В соответствии с п.3 ст.55 Конституции РФ права человека могут быть ограничены только федеральным законом (это же вытекает из смысла положений пункта «в» ст.71), а в соответствии с пунктом К ст. 72 административное и административно-процессуальное законодательство отнесены к совместному ведению федерации и ее субъектов. Это даёт субъектам право вводить административную ответственность за правонарушения, которые таковыми по КоАПу РФ не являются. Однако, что есть установление ответственности как не определённый вид ограничения прав?
Принцип приоритета прав и свобод человека, а также их ограничения исключительно в соответствии с Конституцией и согласно федеральным законам, не позволяет эффективно урегулировать этнические процессы на региональном уровне.
Какие же способы воздействия остаются у регионов? Это борьба силами правоохранительных органов и органов исполнительной власти с любыми незаконными формами проявления этнических процессов. Это обращение к федеральному центру с тем, чтобы последний генерировал нормы-ограничения, которые в силу отсутствия полномочий не может самостоятельно установить регион.
Второй способ, безусловно, может существенно повлиять на эффективность первого. Но попытки реализовать данный способ воздействия потерпели крах, что можно проследить на примере истории с принятием федерального закона «О дополнительных мерах по защите основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан на территории Ставропольского края». Он не принят, в частности, потому, что противоречил основополагающим установкам так называемых «либеральных правовых доктрин».
В постсоветском пространстве либеральные доктрины стали активно проводится в жизнь без учета местной специфики и той критики, которой подвергались оные в европейских странах и США.
В России налицо некритичное калькирование положений либеральных правовых доктрин, и, далее, слепое, без оглядки на эффективность, на соотношение вреда и пользы, проведение их в законодательство – и в жизнь, а также закрепление в общественным сознании с помощью СМИ мысли о том, что любые ограничения основы либеральных ценностей – прав и свобод человека – шаг к возвращению «диктатуры». Хотя очевидно, что в условиях слабости и низкой эффективности некоторых государственных институтов, например правоохранительных органов, некоторые права и свободы человека невозможно защитить, не ограничив временно другие. Государство, придерживающееся либеральных правовых доктрин, никогда не пойдет на этот шаг, оставляя те права и свободы, которые оно не может защитить и те, которые не желает ограничить существующими по большому счету лишь на бумаге.
Проблема состоит в том, что либеральные правовые доктрины в принципе не допускают эффективного правового воздействия на участников этнических процессов. Так называемые «естественные права» не допускают включения субъекта РФ в число субъектов права по этническому признаку. Подобные правовые доктрины фактически не являлись основой законодательства в СССР, что во многом объясняет определенную эффективность советской национальной политики.
Главная задача власти – имеющимися в ее распоряжении правовыми средствами создавать «приемлемые» субъекты правового регулирования, опираясь, например, на Федеральный закон “О национально-культурной автономии” и др. правовые акты федерального уровня.
Что это за «приемлемые» субъекты? Во-первых, любые общества, общественные объединения и организации, объединяющие граждан по этническому, этнокультурному, национальному и т.п. признаку. Создание подобных объединений позволит если не осуществлять правовое регулирование, то, по крайне мере, вести диалог с представителями данных объединений в случае возникновения конфликтогенной обстановки. Достаточно эффективно для проведения подобных диалогов – создание национально-культурных автономий. Также возможно выделение в качестве субъекта права этносов (фактически уже имеются прецеденты в законодательстве РФ, например, Закон РСФСР “О реабилитации репрессированных народов”).
Другой способ – регулирование количества вновь прибывших с помощью установления квот. На первый взгляд, это будет нарушать конституционное право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. Согласно Закону Ставропольского края от 24 июня 2002 года «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольском крае» (с учетом практического применения в январе этого года в него внесен ряд изменений и дополнений), правительство края ежегодно устанавливает предельно допустимую численность переселенцев, которую край может принять и обеспечить необходимыми гарантиями в социально-культурной, жилищно-коммунальной, медицинской и иных сфер жизнедеятельности, исходя из возможностей краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований.
Остальные граждане также могут беспрепятственно приезжать на Ставрополье и получать регистрацию, но без предоставления социальных гарантий. Одновременно определяются районы и населенные пункты, наиболее предпочтительные для расселения, на развитие которых выделяются дополнительные бюджетные средства.
Следовательно, при этом не нарушается право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не устанавливаются «квоты» на проживание в Ставропольском крае. Региональные законы не устанавливают разрешительный порядок регистрации граждан, не определяют дополнительных ограничений при регистрации граждан, не содержат правовых норм, связанных с организацией и порядком регистрационного учета. В соответствии с этими законами, как и по федеральному законодательству, любой гражданин РФ может свободно передвигаться и выбирать на территории Ставропольского края место своего пребывания и проживания. Но бюджетные деньги тратятся лишь на то количество переселенцев, которое край может обеспечить, исходя из своих возможностей.
При таком подходе переселенцы, приехавшие сверх предельно допустимой численности, во многих случаях сами, без какого-либо принуждения выберут либо другие регионы страны, либо населенные пункты края, нуждающиеся в приросте населения, для развития которых выделяются дополнительные средства. В этом и заключается законный и цивилизованный механизм регулирования миграции.
Много споров идет в отношении покупки недвижимости на территории края. Ни для кого не секрет то, что достаточно распространенной практикой является покупка переселенцами жилых домов, квартир, земельных участков с целью дальнейшего проживания на территории края.
Существующие законы не ограничивают эти приобретения, как не ограничивают право владения, пользования и распоряжения этими объектами собственности, но такие сделки не считаются достаточным основанием для признания законности нахождения покупателя на территории края.
Это связано с тем, что право граждан на выбор места пребывания и жительства корреспондируется с их обязанностью регистрироваться в органах регистрационного учета, прямо предусмотренной статьей 3 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Наличие у граждан такой обязанности специально отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 02. 02. 1998 года.
По этой причине гражданин, находящийся в Ставропольском крае без регистрации, находится на его территории незаконно. Законным его проживание в собственной квартире, жилом доме становится только после его регистрации в порядке, установленном федеральным законом. Далее включается механизм регулирования миграции на основе принципа предельно допустимой численности переселенцев, описанной выше. Тем самым не допускаются перегрузки на социально-культурную инфраструктуру населенных пунктов края.
Таким образом, можно говорить о том, что краевые законы, принятые в пределах полномочий Государственной Думы Ставропольского края по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам. С одной стороны, они создают определенную правовую защиту жителям края и осуществляют регулирование стихийной миграции. С другой – не нарушают конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Предстоит серьезная работа по реализации этих законов. Во-первых, необходимо установить механизм определения предельно допустимой численности переселенцев по каждому населенному пункту, определить эту численность, рассчитать необходимые затраты по приему переселенцев, разработать порядок реализации принципа предельно допустимой численности, приема и обустройства переселенцев. Аналогичная работа должна быть проведена и в отношении территорий, наиболее предпочтительных для расселения, на развитие которых предполагается направить дополнительные бюджетные средства.
Во-вторых, в бюджете края необходимо отдельной строчкой выделить средства на реализацию Федерального Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства» и средства на развитие территорий, наиболее предпочтительных для размещения переселенцев.
Без проведения этой работы принятые законы останутся простой декларацией и не защитят жителей края от стихийной миграции.
Целесообразна подготовка Федерального Закона «О миграционной политике Российской Федерации», внесение изменений и дополнений в действующий Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». В прошлом году сделан первый шаг в этом направлении: был принят Федеральный Закон от 25 июля 2002 года № 115–ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Большего пока реализовать не удалось.
И вообще, попытки регулировать этнонациональные отношения, и особенно миграцию, мерами административного воздействия, несмотря на то, что административное нормотворчество относится к сфере совместного ведения федерации и субъектов, как правило, противоречили многим положениям Конституции и федерального законодательства, и, в конечном счете, нарушали права личности. Между тем, представляется очевидным, что решающее значение имеет не принятие новых законов и подзаконных актов, а обеспечение выполнения уже принятых. Зарождения многих конфликтов удалось бы избежать, если бы в развитие ситуации вовремя вмешались правоохранительные органы, действуя согласно нормам уголовного и административного законодательства, и без применения каких бы то ни было специальных норм, направленных на урегулирование этнонациональных конфликтов.
Автор также считает необходимым обратить внимание на тот факт, что среди вышеперечисленных предложений большинство не может быть реализовано только силами субъекта федерации: нет полномочий, нет правовых механизмов воздействия на большинство аспектов проблемы.
В целом, говоря о правовом регулировании этнонациональных отношений, следует признать, что путь исключительно административного регулирования этнонациональных отношений при всей его привлекательности является тупиковым. Необходимо искать другие пути решения возникающих проблем и, разумеется, устранять явления, могущие послужить катализатором обострений.
Цапко М.И. Ставрополь
Центр миграционных исследований 2004 – 2008
При полном или частичном использовании материалов ссылка обязательна
Вопросы, предложения: fmcentre @ ecfor.ru